Консолидированный обзор по теме: «Перспективы дальнейшего совершенствования территориальной организации местного самоуправления: приоритетное развитие городских округов, городских агломераций или средних и малых поселений»
Составители обзора: А.Н.Широков, С.Н.Юркова
______20 июля 2011 г._______
Формулировка запроса
С самого начала работы по подготовке законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (после принятия – Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ) и по настоящее время ведется дискуссия о принципах территориальной организации местного самоуправления и о направлениях и приоритетах ее дальнейшего совершенствования.
Несмотря на принятие в 2003 г. и вступление в силу в полном объеме в 2009 г. нового одноименного Федерального закона (Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ), закрепившего принцип двухуровневой территориальной организации местного самоуправления (поселения – муниципальные районы) и наличие четырех категорий муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения), острота дискуссии не снизилась. Это объясняется, во-первых, несомненной важностью рационального формирования пространственного каркаса организации местной публичной власти, особенно с учетом необходимости решения двух конфликтующих задач: максимального приближения власти к населению и максимально возможного ресурсного обеспечения ее деятельности; во-вторых, разнонаправленными интересами местных и региональных элит.
Кроме того, окончательная позиция по рассматриваемой проблеме не сложилась и на федеральном уровне, что подтверждается различными высказываниями по соответствующему вопросу высшего политического руководства страны и его ближайшего экспертного окружения, не перерастающими в конкретные инициативы.
Обсуждение темы «Перспективы дальнейшего совершенствования территориальной организации местного самоуправления: приоритетное развитие городских округов, городских агломераций или средних и малых поселений» предусматривает раскрытие таких вопросов как:
- Альтернативность предлагаемых направлений и приоритетов совершенствования территориальной организации местного самоуправления.
- Территориальная организация местного самоуправления, наиболее отвечающая современным российским условиям.
- Возможные направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления.
- Приоритеты в совершенствовании территориальной организации местного самоуправления.
- Механизмы совершенствования территориальной организации местного самоуправления.
Участники обсуждения (соавторы обзора) и материалы, использованные при составлении обзора:
- Сачук Т.В., д.э.н. профессор Карельского филиала Северо-Западной академии государственной службы в г.Петрозаводске – прислала ответ на поставленный вопрос.
- Рой О.М., д.э.н., профессор Омского государственного университета им. Ф.М.Достоевского – прислал ответ на поставленный вопрос.
- Боровлев П.М., заместитель главы администрации Амурского муниципального района Хабаровского края – прислал ответ на поставленный вопрос.
- Широков А.Н., к.полит.наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления Государственного университета управления – предоставил тексты выступлений на I-X Форумах содействия муниципальной реформе, статей в журнале «Муниципальная власть», материалы XXIX Ганзейских дней.
- Юркова С.Н., к.т.н., доцент по кафедре «Государственное и муниципальное управление», профессор кафедры государственного и муниципального управления Академии социального управления, директор Агентства территориального развития – предоставила материалы I-X Форумов содействия муниципальной реформе, тексты статей в журнале «Муниципальная власть».
- Аналитические доклады Института современного развития:
- Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования
- Обретение будущего. Стратегия 2012
- Материалы XXIX Ганзейских дней (г. Великий Новгород, 19-20 июня 2009 г.).
- Материалы I-X ежегодных Форумов поддержки муниципальной реформы (с 2000 по 2010 гг.).
- Статьи в журнале «Муниципальная власть»:
- Бабун Р. Унификация или различия?// Муниципальная власть. 2003. № 1
- Бабун Р. Новые территориальные принципы и проблемы их реализации.// Муниципальная власть. 2003. № 5
- Вольфсон И. Проблемы реализации нового закона.// Муниципальная власть. 2004. № 1
- Глазычев В. От 5 до 10 тысяч сельских поселений в ближайшие годы исчезнут.// Муниципальная власть. 2006. № 4
- Жуков А., Савин Д., Чуев А. Значение административно-территориальных реформ для реализации задач внутренней политики государства.// Муниципальная власть. 2005. № 1
- Замотаев А. Согласие населения на преобразование границ – рекомендации или абсолют?// Муниципальная власть. 2004. № 6
- Лапин В., Любовный В. Города и реформы.// Муниципальная власть. 2003. № 3
- Новокрещенов А. Мы восстанавливаем советскую систему?// Муниципальная власть. 2004. № 5
- Овсянников С., Брежнев А., Зюзин С. Реформа МСУ: алгоритм действий региональной власти, проблемы и перспективы.// Муниципальная власть. 2006. № 1
- Перешеин В. Малые и средние города России: стратегия социально-экономического развития.// Муниципальная власть. 2006. № 4
- Самойлов С. В городские округа можно «загнать» 80 % населения России.// Муниципальная власть. 2004. № 5
- Филиппов Ю., Расторгуев Б., Авдеева Т., Матеюк В. Проектирование перехода к новой системе организации местного самоуправления в сельском районе на опыте Выселковского района Краснодарского края.// Муниципальная власть. 2004. № 1
- Филиппов Ю., Гассий В. Развитие местных сообществ – путь в будущее России.// Муниципальная власть. 2004. № 6
- Шипов С. Территориальная организация МСУ: зарубежный опыт и российские нововведения.// Муниципальная власть. 2004. № 1
- Широков А. Новые территориальные принципы.// Муниципальная власть. 2003. № 5
Резюме обзора
1. Альтернативность предлагаемых направлений и приоритетов совершенствования территориальной организации местного самоуправления
Анализ представленных материалов показывает, что у экспертов нет единого представления о том, что понимается под городскими агломерациями, городскими округами, малыми и средними поселениями. Поэтому, говоря об альтернативах или их отсутствии, надо сначала определиться с понятиями.
Например, по мнению Т.Сачук, «… эти три варианта (городские агломерации, городские округа, малые и средние поселения; курсив составителей обзора) не стоит рассматривать как альтернативы. Но время разобраться в категориях наступило». Она высказывает также собственные подходы к определению понятий «городской округ» и «городская агломерация» и утверждает, что нет критериев отнесения поселений к средним и малым.
О.М.Рой утверждает, что «вопрос о городских агломерациях должен решаться вне сферы реализации муниципальной реформы, поскольку агломерация не может иметь статуса административно-территориальной единицы и создаётся с целью формирования консолидированной политики близлежащих городских поселений по различным направлениям социально-экономического развития».
Относительно агломераций вообще существует очень большой разброс мнений. В частности, иногда подразумеваются даже некие территориальные объединения, созданные на базе целых субъектов Российской Федерации.
В связи с этим в дальнейшем будем исходить из того, что:
1) понятие городского округа определено Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, а именно: «городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации»;
2) городская агломерация – город с объективно (при наличии общих интересов) тяготеющими к нему соседними поселениями; вопрос о статусе городской агломерации будет рассмотрен ниже;
3) малые и средние поселения – поселения с численностью населения:
- для городских поселений – по существующей градостроительной градации;
- для сельских поселений – с любой численностью.
При таком подходе, который является «усредненным» по отношению к различным точкам зрения, можно утверждать, что большинство экспертов не считает предложенные варианты совершенствования территориальной организации местного самоуправления альтернативными и сходится во мнении, что это разные направления, и по всем этим направлениям должна проводиться работа. Что же касается приоритетности тех или иных направлений, то о ней будет сказано в пункте 4 данного резюме.
2. Территориальная организация местного самоуправления, наиболее отвечающая современным российским условиям
Наиболее развернутый ответ по этому вопросу дан П.М.Боровлевым. Он исходит из того, что:
1) «в качестве основных целей реформы местного самоуправления обозначались:
- приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений;
- четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти …;
- разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников»;
2) «… нельзя отрицать главного: муниципальная реформа состоялась, произошедшие изменения носят необратимый характер и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития».
К этому необходимо добавить, что авторами концепции реформы ставилась также задача создания территориального уровня местного самоуправления, обладающего более значительными чем сельские и малые городские поселения ресурсами для осуществления полномочий в социальной сфере, отдельных государственных полномочий, полномочий, которые не смогут по разным причинам осуществляться отдельными поселениями, и социально-экономического развития территории.
Следует констатировать отсутствие, по-прежнему, единой или хотя бы преобладающей позиции заинтересованных сторон в отношении территориальной организации местного самоуправления, наиболее отвечающей современным российским условиям. Основные существующие позиции сводятся к следующим:
1) сложившаяся в результате реформы территориальная организация местного самоуправления в целом отвечает современным российским условиям и нуждается в отдельных улучшениях;
2) сложившаяся в результате реформы территориальная организация местного самоуправления не отвечает современным российским условиям и нуждается в кардинальных изменениях по одному из предлагаемых вариантов:
а) необходимо перейти к одноуровневой территориальной организации местного самоуправления на уровне поселений; районы (по некоторым предложениям, и крупные города) должны приобрести статус административно-территориальных единиц и быть «встроены» в систему государственного управления;
б) необходимо перейти к одноуровневой территориальной организации местного самоуправления на уровне муниципальных районов; в поселениях должны быть созданы территориальные органы районных администраций и может осуществляться территориальное общественное самоуправление;
в) с учетом существенных различий между субъектами Российской Федерации необходимо предоставить право каждому из них самостоятельно определять модель территориальной организации местного самоуправления.
В пользу первой позиции приводятся следующие аргументы:
- новая масштабная реформа территориальной организации местного самоуправления неизбежно повлечет реформирование и других составляющих системы местного самоуправления и нарушит только еще сложившуюся относительно стабильную ситуацию, чем вызовет на обозримую перспективу скорее негативные последствия;
- двухуровневая территориальная организация местного самоуправления свойственна большинству развитых государств и соответствует исторической российской традиции;
- с учетом размеров территории России, ее малой населенности, неэффективности в этих условиях централизованного управления, необходимости максимального приближения местной власти к населению, самой природы местного самоуправления оно должно осуществляться, в первую очередь, в поселениях; а принимая во внимание недостаточность ресурсов в поселениях, удаленность их во многих субъектах Российской Федерации от административных центров (столиц) субъектов, необходимо наличие еще одного территориального уровня публичной власти, находящегося между субъектами Российской Федерации и поселениями (здесь не факт, что этот уровень должен быть муниципальным, но надо иметь в виду, что на уровне муниципальных районов решаются вопросы местного значения как собственно районные, так и переданные отдельными поселениями; курсив составителей обзора).
Основные аргументы против (но в пользу разных предлагаемых моделей):
- унификация территориальной организации местного самоуправления не учитывает существенные различия между субъектами Российской Федерации;
- большинство поселений не имеет достаточной ресурсной базы не только для развития, но и для функционирования;
- органами местного самоуправления районов осуществляются в большей мере отдельные государственные полномочия, решаемые ими вопросы местного значения вполне могут быть законодательно определены как государственные полномочия;
- сложившаяся система не позволяет продлить «вертикаль» власти до максимально возможного нижнего уровня; вариант: ведет к потере «управляемости» (аргумент явно спорный, поскольку эффективность «вертикали» весьма сомнительна, а под «управляемостью», как правило, понимается все та же административная «вертикаль»; курсив авторов обзора).
Соответственно, все аргументы против существующей модели территориальной организации местного самоуправления приводятся в пользу альтернативных вариантов.
3. Возможные направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления
Исходя из экспертных мнений о территориальной организации местного самоуправления, наиболее отвечающей современным российским условиям, можно сформулировать возможные направления ее совершенствования.
1. Если принять за основу существующую территориальную организацию местного самоуправления, то в ее рамках необходимо провести анализ сложившихся территорий поселений, муниципальных районов и городских округов, обратив внимание, прежде всего, на обеспеченность названных территориальных образований инфраструктурой, необходимой для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, а также на «тяготение» отдельных населенных пунктов к административным центрам поселений. Кроме того, имеет смысл еще раз оценить целесообразность наличия/отсутствия статуса городского округа у городских поселений. По результатам анализа возможна «точечная» корректировка существующего территориального устройства.
Имеются многочисленные предложения об укрупнении территорий поселений с целью увеличения их ресурсного потенциала, что в ряде случаев возможно и полезно, но это не может быть предложено в качестве универсального средства, так как, во-первых, нарушается принцип приближения власти к населению, во-вторых, увеличенный совокупный ресурсный потенциал будет использован для решения и больших задач и проблем.
Из сказанного следует, что в этой же территориальной модели при ее анализе и корректировке рассматриваются вопросы перспективного развития поселений, муниципальных районов и городских округов, формирования городских агломераций. Но это уже вопросы социально-экономического развития, а не территориального деления. По этому поводу имеется четко выраженное мнение одного из экспертов, которое по смыслу и близко к авторскому тексту может быть выражено словами: «Экономические проблемы надо решать экономическими методами, а не перекройкой административно-политических границ».
2. При выборе модели одноуровневой территориальной организации местного самоуправления на уровне поселений в отношении последних решаются так же и те же вопросы, что и в существующей модели.
Принципиальное отличие состоит в том, что районы должны приобрести статус не муниципальных, а административно-территориальных образований, в границах которых осуществляется государственное управление. Это повлечет изменение компетенции районных органов теперь уже государственной власти, перевод вопросов местного значения в статус государственных полномочий, невозможность передавать органам власти районов отдельные полномочия по решению вопросов поселений и т.п. При этом границы районов или вообще территориальное деление субъектов Российской Федерации могут (хотя и не обязательно) изменяться в целях организации государственного управления.
Такое изменение территориальной организации местного самоуправления и, как следствие, территориальной организации государственного управления теоретически возможно (правда, сопряжено с необходимостью решения целого ряда законодательных и других проблем, на что указывалось в одном из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации). Невозможно оно только в части городов (как указывалось выше, есть и такие предложения), поскольку это прямо противоречит Конституции Российской Федерации.
3. Переход к одноуровневой территориальной организации местного самоуправления на уровне муниципальных районов противоречит и самой природе местного самоуправления, нарушая большинство его основополагающих принципов, и Конституции Российской Федерации (если, конечно, искусственно не переименовать районы в поселения или не истолковать соответствующие положения Конституции, исходя из «политической целесообразности»).
4. Самостоятельный выбор модели территориальной организации местного самоуправления субъектами Российской Федерации, кроме обозначенной в предыдущем подпункте, не противоречит Конституции Российской Федерации и соответствует принципам федерализма. В его пользу говорят, как уже отмечено, существенные различия в уровне социально-экономического развития, в расселении, в традициях и т.д. между субъектами Российской Федерации. При этом направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления внутри избранной модели остаются теми же, что обозначены выше. Надо только учитывать, что фактически такой подход уже был реализован в период действия Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ, и от него отказались при разработке ныне действующего Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, в том числе и прежде всего по причине многочисленных нарушений прав местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
4. Приоритеты в совершенствовании территориальной организации местного самоуправления
Приоритеты в совершенствовании территориальной организации местного самоуправления рассматриваются в отношении двух уровней изучаемой проблемы:
1) выбор «магистрального» направления территориальной реформы (см. пункт 2 Резюме);
2) совершенствование территориальной организации существующих муниципальных образований (вопрос, вынесенный на обсуждение и в заголовок обзора).
По существу, первый уровень проблемы решается не путем совершенствования, а путем коренного переустройства, изменения модели территориальной организации местного самоуправления. Поэтому остановимся далее на вопросах совершенствования территориальной организации существующих муниципальных образований.
Можно с большой долей уверенности утверждать, что большинство экспертов считает равнонеобходимым развитие и поселений, и городских округов, и городских агломераций. Различия состоят в том, надо ли одновременно и в равной степени заниматься всеми названными направлениями или сосредоточиться на «локомотивах» развития (экономически развитых городах, в частности городских округах, а, следовательно, и на формировании городских агломераций), которые «потянут» за собой развитие других поселений. Здесь нет не только единого, но и сколь-нибудь явно преобладающего мнения. С определенной «натяжкой» можно говорить, что тема «локомотивов» (читай: «главного звена», за которое можно вытянуть всю цепочку) является достаточно популярной (составители обзора не возводят эту точку зрения в абсолют, а придерживаются идеи комплексного развития, хотя и используют в разумных пределах методологию, основанную на выявлении и развитии «точек» и «полюсов» роста).
В любом случае, если и не приоритетным, то первым шагом в совершенствовании территориальной организации местного самоуправления многие считают оптимизацию существующей территориальной «сетки»; причем имеется в виду не тотальное укрупнение территорий поселений (иногда и районов), а возможное изменение состава и границ их территорий с учетом всех факторов, влияющих на функционирование и развитие муниципальных образований, в комплексе и в системном единстве (соответствующие технологии описаны в методической литературе).
Параллельно с этим предлагается провести «инвентаризацию» городских округов и городов в составе районов и анализ на предмет выявления целесообразности наделения/ненаделения городских поселений этим статусом также с учетом всех факторов, способствующих или препятствующих присвоению городским поселениям такого статуса.
Что касается городских агломераций, то, учитывая низкий по сравнению с развитыми странами уровень агломерированности поселений в России, этому направлению предлагается уделить значительное внимание, но с теми оговорками, что:
- во-первых, городская агломерация – это не муниципальное и не административно-территориальное образование, и речь должна идти не о формировании каких-либо органов самоуправления (управления) на этой территории, а о взаимовыгодном сотрудничестве, совместной деятельности, кооперации граничащих между собой муниципальных образований, одним из которых является наиболее социально-экономически и инфраструктурно развитый город;
- во-вторых, способствуя развитию городских агломераций, нельзя пренебречь опасностью потери больших территорий вследствие сосредоточения населения вокруг относительно небольшого количества городов (известные факты: территория России огромна, многие места труднодоступны, плотность населения на большей территории низкая, миграционные потоки внутри России и так направлены в сторону крупных городов).
Другие вопросы развития муниципальных образований как при существующей, так и при любой другой модели территориальной организации местного самоуправления лежат в экономической плоскости, и там должны быть определены соответствующие приоритеты.
5. Механизмы совершенствования территориальной организации местного самоуправления
1. Любое изменение существующей модели территориальной организации местного самоуправления потребует внесения изменений и дополнений не только в Главу 2. «Принципы территориальной организации местного самоуправления», но, практически, во все главы Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, т.е. разработки и принятия нового федерального закона «Об общих принципах территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Оптимизация состава и границ территорий существующих муниципальных образований, наделение статусом (лишение статуса) городских округов могут быть осуществлены с применением процедур, установленных действующим законодательством (см. названную Главу 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ). Рекомендации по определению оптимального состава территорий муниципальных образований и установлению их границ описаны в методической литературе.
3. Формирование городских агломераций должно осуществляться не административными методами, а путем создания соответствующих условий и стимулов. Для этого потребуется внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ в части расширения форм и механизмов межмуниципального сотрудничества, особенно «по горизонтали», включая и взаимное делегирование полномочий органами местного самоуправления поселений (в настоящее время делегирование полномочий предусмотрено только между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений).
Содержание обзора
- Ответ на поставленный вопрос (Сачук Т.В.)
- Ответ на поставленный вопрос (Рой О.М.)
- Ответ на поставленный вопрос (Боровлев П.М.)
- Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования (выдержки из итогового доклада Института современного развития)
- Обретение будущего. Стратегия 2012 (выдержки из доклада Института современного развития)
- Унификация или различия? (Бабун Р.В.)
- Новые территориальные принципы и проблемы их реализации. (Бабун Р.В.)
- Проблемы реализации нового закона. (Вольфсон И.)
- От 5 до 10 тысяч сельских поселений в ближайшие годы исчезнут. (Глазычев В.)
- Значение административно-территориальных реформ для реализации задач внутренней политики государства. (Жуков А., Савин Д., Чуев А.)
- Согласие населения на преобразование границ – рекомендации или абсолют? (Замотаев А.)
- Города и реформы. (Лапин В., Любовный В.)
- Мы восстанавливаем советскую систему? (Новокрещенов А.)
- Реформа МСУ: алгоритм действий региональной власти, проблемы и перспективы. (Овсянников С., Брежнев А., Зюзин С.)
- Малые и средние города России: стратегия социально-экономического развития. (Перешеин В.)
- В городские округа можно «загнать» 80 % населения России. (Самойлов С.)
- Проектирование перехода к новой системе организации местного самоуправления в сельском районе на опыте Выселковского района Краснодарского края. (Филиппов Ю., Расторгуев Б., Авдеева Т., Матеюк В.)
- Развитие местных сообществ – путь в будущее России. (Филиппов Ю., Гассий В.)
- Территориальная организация МСУ: зарубежный опыт и российские нововведения. (Шипов С.)
- Новые территориальные принципы. (Широков А.)
- Выдержки из вступительного доклада на IX Российском форуме содействия муниципальной реформе (Широков А.Н.)
- Выдержки из вступительного доклада на Х Российском форуме содействия муниципальной реформе (Широков А.Н.)
- Реализация требований новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к формированию территориальной и организационной основ местного самоуправления (выдержки из методических рекомендаций) (Широков А. Юркова С.)
nike-dunk-low-coast-uncl | nike vortex cheap sale on amazon ebay price list - IwmsaShops - Medio Maratón Madrid 2021 , Carreras populares
- Комментировать (войти)